强规划、统要素、优格局，全域土地综合整治数字化的关键需求思考

全域土地综合整治作为推动乡村振兴、提升国土空间品质的重要抓手，进一步被纳入中央和地方的2023年的重点工作任务。2023年中央一号文件、2023年全国自然资源工作会议均提出推进全域土地综合整治，浙江、广东、江苏等省也分别做出了全域土地综合整治的工作安排。从自然资源部和多省的全域土地综合整治试点要求和实施意见来看，在强调坚持规划引领、政策支持和资金整合下，都将适度调整永久基本农田布局、节约集约土地利用、促进乡村振兴等作为重点要求。因此，坚持优化、盘活、修复、提升的工作导向，全域土地综合整治工作主要面临着缺乏科学规划指引整治难、用地需求多样指标平衡难、乡村振兴要素保障难等挑战，是现阶段全域土地综合整治面临的关键挑战，也是数字化赋能的关键需求。

一
坚持规划引领，刚弹结合科学整治

全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。为充分体现规划引领的龙头作用，需要重点关注3个方面。

01衔接各级各类规划实现“多规合一”

结合县（区）和乡镇国土空间总体规划、村庄规划以及生态修复、林业等专项规划中涉及项目区用地类型、项目区风貌管控、项目区功能分区、控制线管控等内容，充分考虑全域土地综合整治中农业生产、村庄建设、产业发展、生态保护等功能分区与各级各类规划管控要素进行有效衔接，划定功能分区，落实工程实施范围，以保障各级规划任务有效分解以及各类要素传导衔接，实现“多规合一”。

02兼顾刚性约束和弹性留白

以严格落实三条控制线刚性约束不随意突破为前提，与三线管控边界有效衔接，在保障建设用地指标不增加、耕地面积不减少情况下，充分考虑土地利用结构调整优化，统筹布局建设用地整治、农用地整治以及生态保护修复各类整治工作。同时，通过规划适度留白，给未来发展预留足够的弹性空间，以满足村庄建设、农村发展和乡村振兴用地的规划空间需求以及保障重大项目、城镇开发建设用地需求。

03突出特色优势，完善村庄规划编制

村庄规划编制过程中，重点结合耕地和永久基本农田保护、产业发展和土地利用、人居环境整治、生态保护等规划需求，在现状用地梳理、乡村振兴项目库构建等编制工作中充分利用全域土地综合整治技术手段，形成融合全域土地综合整治视角下的村庄规划编制重点和路径。同时，充分发动和引导村民参与规划编制，吸收村民意见、回应村民诉求，因地制宜“一村一品一特色”的实用型村庄规划。

因此，以国土空间规划“一张图”为基础，建立统一的“多规合一”底板，可通过规划管控要素分解，形成各类整治任务、指标和布局在各级各类规划中的传导关系，构建规划传导应用主动发现和协调冲突矛盾，对涉及永久基本农田保护红线、城镇开发边界的调整方案进行审查，并将调整方案成果及时更新到国土空间规划“一张图”，保障规划传导衔接。

-规划传导衔接-

二
强化要素保障，量效同抓动态流转

全域土地综合整治紧扣“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总体要求，提供相应的用地保障。

01优化增量

以增减挂钩为导向，实施农村宅基地、零星工业用地复垦整治项目，严格耕地占补平衡，扩展规划新增建设用地规模指标，以实现耕地有效面积增加、耕地质量提升、城乡用地布局更合理的目标。

02盘活存量

以工业用地集聚为导向，整治低效工业用地，消除零星工业集聚点，推动工业用地集聚；以处理批而未供、闲置土地等存量建设用地为导向，实现批而未供、闲置土地多和处置不力的新增建设用地计划安排逐年减少的目标，推动用地布局优化和用地指标平衡；以增存挂钩为目标，结合指标奖惩方式实现新增建设用地指标分解下达，有效盘活低效存量建设用地。

03节余流转

通过综合整治产生的建设用地指标、补充耕地指标、水田指标，在优先满足农民建新安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及乡村产业发展等用地后，按照增减挂钩政策在省域范围内流转、有偿调剂使用，促进指标动态流转。

为统筹人口、土地、产业、资金、生态等多要素流转、账本管理和精准保障，需要在打通与多系统关联的基础上，建立项目全周期治理的要素联动链，形成包括村庄共富、土地要素、产业活力、资金平衡、生态价值的五本账，记好总量、增量、存量、流量，实现要素、账本的一体关联、联动更新，增强要素精准保障水平。

-全域土地综合整治要素账本管理-

三
统筹三生空间，协同一体合理优化

全域土地综合整治为优化国土空间格局提供了一定的政策支持空间，按照法定程序，合理适度调整城镇开发边界、永久基本农田保护红线。其中：按照两个5%的要求，在保障耕地和永久基本农田数量有增加、质量有提升情况下，可合理适度调整永久基本农田；在城镇开发边界扩展倍数不突破、建设用地面积不增加情况下，可调整优化城镇开发边界布局。通过合理适度的调整，对生产、生活、生态空间进行全域格局优化，对田水路林村等进行全要素协同整治。

01围绕农用地整治

以耕地“数量有增加、质量有提升、布局更集聚、生态更优化”为前提，按照集中连片、适度规模经营统筹推进区域高标准农田建设、耕地质量提升、耕地后备资源开发以及农田基础设施和配套设施建设，提升集中连片程度，适度调整耕地和永久基本农田布局。

02围绕建设用地整治

以保障农村一二三产业融合发展用地为目标，统筹农民住房、产业发展、公共服务设施等各类建设用地需求，有序开展村庄建设用地、工矿废弃地、闲置低效以及碎片化建设用地整治，优化建设用地结构与空间布局。

03强化生态修复和生态治理

通过建设绿色基础设施和绿色廊道等优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地，打造生态美好空间。

因此，为提升国土空间格局优化能力，可在摸清资源底数、明晰规划传导等工作基础上，构建全域谋划一张图，并通过提供资源潜力、效益预测、选址谋划等智慧分析应用，理清资源潜力、落实规划传导、预测实施效益，以辅助高效合理谋划项目、精准优化三生空间布局。

-全域土地综合整治选址谋划-

全域土地综合整治技术性强、涉及面广、工作周期长，系统性、复杂性特征带来项目谋划难、信息源头多、监管不全面、成效难量化等现实挑战。为坚持规划引领、强化要素保障、优化空间布局，需要借助数字技术赋能，为全要素、全地域、全周期、全链条整治打造智慧支撑平台，提供集要素账本统筹、科学分析谋划、精准规划管控、指标流转监控、多跨协同整治、项目立体监管的六位一体服务，助力构建高标准整治、高效率监管、高价值创造的全域土地综合整治模式。

注：本文图中数据皆为样例数据

END
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